Счетная палата РФ ( СП) 12 декабря 2017 г. по результатам соответствующей проверки сделала предложения об увеличении сборов имущественных налогов: земельного, транспортного и налога на имущество физических лиц. Рассмотрим инициативы СП, касающиеся налогов на недвижимость, возможные последствия их реализации, а также альтернативные варианты действий.
Предложения СП
СП отмечает, что отсутствие обязанности в установленный срок лицу, приобретающему в собственность объект недвижимости в результате купли-продажи, приватизации, дарения или наследования, либо вновь созданный объект недвижимости, обратиться в уполномоченные органы в целях государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества негативно влияет на полноту баз данных, содержащих информацию об объектах недвижимости и их владельцах, формирование которых осуществляется Росреестром, сведения, о которых направляются в налоговые органы для исчисления имущественных налогов. Предлагается установить срок, в течение которого упомянутые лица обязаны произвести государственную регистрацию права на такие объекты недвижимости.
В докладе СП /1/ говорится, что необязательность государственного кадастрового учета объектов недвижимости, права на которые возникли до 31 января 1998 г., для государственной регистрации прав влечет невозможность определения кадастровой стоимости таких объектов. Как следствие - отсутствие возможности исчислить налог, исходя из его кадастровой стоимости. Предлагается осуществлять кадастровый учет такой недвижимости.
Также СП обращает внимание, что отсутствие нормативно закрепленных определений терминов: «индивидуальный жилой дом», «гараж», «сарай», «единый недвижимый комплекс», «объект незавершенного строительства», «иные здания» влечет злоупотребления при регистрации и постановке на учет объектов капитального строительства и способствует уклонению от уплаты налогов. Надо полагать, что речь идет о регистрации прав на жилые дома и другие дорогостоящие объекты под видом сараев, сабачьих будок и т.п. Предлагается нормативно закрепить определения упомянутых терминов.
Кроме того СП предлагает ускорить проведение во всех населенных пунктах страны комплексных кадастровых работ в целях уточнения границ земельных участков, выявления неиспользуемых земель, земельных участков используемых незаконно или не по назначению, а также для установления собственников земельных участков.
Доля и динамика имущественных налогов физлиц
Важно учитывать общий «фон» уплаты имущественных налогов физическими лицами, чтобы предположить, к чему приведет реализация предложений СП.
По данным /1/, имущественные налоги с физических лиц в целом в доходах консолидированных бюджетов регионов имеют незначительную долю: в 2013 г.–3,2%, 2014 г.–3,3%, 2015 г.–3,5%, 2016 г.–3,2%. Только в 3-х субъектах эта доля превышает 5 % ( Московская и Владимирская области, Краснодарский край), в 10-и субъектах за период 2013-2016 г.г. - составляет менее 1%.
В 2016 г. сумма поступления имущественных налогов с физических лиц составила 321,7 млрд руб., что на 3,5 млрд руб. (1,1%) меньше суммы поступлений в 2015 г.
Если в 2014 и 2015 гг. снижение поступления имущественных налогов в сопоставлении с предыдущим годом отмечено в 12 регионах, то в 2016 г. по сравнению с 2015 г. снижение поступлений отмечено в 38 регионах.
В целом по Российской Федерации по состоянию на 1 января 2017 г. объем совокупной задолженности по имущественным налогам с физических лиц составляет 212,6 млрд руб., что в 2 раза больше показателя по состоянию на 1 января 2014 г. В 48 субъектах Российской Федерации задолженность возросла более, чем в 2 раза, в том числе в 8 регионах–более, чем в 2,5 раза.
Среднероссийский показатель соотношения задолженности к поступлениям по имущественным налогам имеет тенденцию к увеличению. Так, в 2013 г. указанный показатель составляет 46,4%, в 2014 г. – 51,8%, в 2015 г.–57,7%, в 2016 г.–73,6%. Аналогичная тенденция прослеживается в 65 субъектах Российской Федерации.
Можно утверждать, что готовность налогоплательщиков уплачивать налоги в течение ряда лет меняется не быстро. Достаточно вспомнить про инициированную несколько дней назад Президентом В.В. Путиным «налоговую амнистию», по которой в отношении 42 млн. плательщиков будет списана задолженность со сроком свыше 3-х лет - 41 млрд. рублей. В целом это не очень много. Население платит, если может. Стремительный рост задолженностей по имущественным налогам в последние годы обусловлен преимущественно низкими доходами населения, а не их недисциплинированностью. Такой вывод подтверждается, в частности, результатами опроса по уплате физическими лицами земельного, транспортного налогов и налога на имущество физических лиц, проведенного Счетной палатой в 2017 г. среди 167 респондентов, которые ответили, что не уплачивают налоги по следующим причинам: 18,4%–так как исчисленная сумма налога стала слишком высокой, 12,2%–ранее имущество являлось льготируемым, 2%–отсутствует реальная ответственность за неуплату налогов, /1/.
Кадастровый учет и регистрация прав: возможны ли «белые пятна»?
Как сказано выше, СП предлагает ставить на кадастровый учет «старую» недвижимость, права на которую возникли до 31.12.1998 г., а также «вновь созданные объекты недвижимости».
Поскольку в соответствии с новым законом « О государственной регистрации недвижимости»» 218-ФЗ раздельный кадастровый учет и регистрация прав допускаются в виде исключения, в случае, если не представляется возможным осуществить эти действия совместно. И для правообладателей сделать половину дела — совсем не интересно, тем более, что только кадастровый учет не будет препятствием, чтобы потребовать уплаты налога с таких объектов недвижимости, что мы наблюдаем и сегодня. Поэтому обязательный кадастровый учет будет означать в том или ином виде и обязательную регистрацию прав.
Представляется также, что в случае реализации предложений СП, не может быть необязательных к регистрации объектов, находящихся по дате создания в промежутке между «старой» недвижимостью (до 1998 г.) и «вновь созданными объектами недвижимости». Оставлять такие «белые пятна» крайне не логично. Да, и исходя из чего может быть такая избирательность? Не предполагает же СП, что все объекты недвижимости, созданные за последние 20 лет, владельцы зарегистрировали?
Таким образом, системная реализация предложений СП будет означать введение в РФ обязательной регистрации прав на всю недвижимость, имеющуюся у физических лиц. Речь может идти о 100-150 млн. объектах, если считать все земельные участки, а также дома, бани, хозблоки, колодцы, сараи,туалеты, беседки, погреба, теплицы, сторожки, домики для уточек и пр.
Попутно заметим, что на 1 января 2017 г. в государственном кадастре недвижимости учтено 161,3 млн. объектов, и лишь на 104,7 млн. зарегистрированы права /2/. Регистрационная система и население и без новых миллионов объектов не справляются с созданием актуального достоверного единого государственного реестра объектов недвижимости.
За чей счет банкет?
Не смотря на предложение СП об ускорении комплексных кадастровых работ в стране, некоторые эксперты считают /2/, что кадастровый учет (регистрацию прав) будет предложено делать за счет владельцев недвижимости. Посчитаем, что называется «на салфетках», в какую сумму это обойдется владельцу недвижимости, и как это соотносится с потенциально собираемым налогом.
Для примера возьмем усредненный земельный участок для садоводства в стране (их больше всего — ок. 15 млн.) или для индивидуального жилищного строительства (ок. 8 млн.) площадью 10 соток, кадастровой стоимостью 50 тысяч рублей за сотку. Максимальная ставка налога — 0,3%, налог сответственно 1,5 тыс. руб. в год. Не учитываем 6-соточный вычет для пенсионеров, который уже анонсировал наш действующий и будущий Президент, поскольку в противном случае результат будет еще контрастнее.
Так как массовые строения в РФ — это мальнькие садовые домики и весьма скромные жилые дома, часто с «удобствами» на улице, учитывая также «50-метровый вычет» для всех, освобождение от налога пенсионеров на один объект одного вида, большой вес всякой малоценки, переходный прериод до 2020 г. с понижающими коэффициентами от кадастровой стоимости, экспертно примем, что с одного строения налог будет 1 тыс. руб.
А теперь о затратах. Межевание: 6 тыс. руб. (в 2 раза ниже, чем в среднем Подмосковье). Технический план: 6 тыс. руб.(аналогично). Госпошлина за регистрацию строения: 2 тыс. руб., за земельный участок — 350 руб. Сопряженные затраты (потери времени на заключение договоров, выезд на объекты, за результатами работы кадастрового инженера, в МФЦ) не учитываем, хотя они существенные. С учетом того, что в половине случаев межевание уже имеется, средневзвешенные затраты на межевание участка и госпошлину считаем в половинном размере.
Итого: для того, чтобы государству начислить 3,5 тыс. руб. дополнительного налога за земельный участок и 2 строения на нем владелец должен будет потратить в среднем по стране 19,175 тыс. руб.
Посчитаем теперь другим способом, по исходным данным «масштабного проекта по вовлечению в оборот незарегистрированных объектов недвижимости» в Московской области. Здесь выявлено с помощью аэрофотосъемки около 200 тыс. незарегистрированных строений. Известно, что основное внимание уделяется дорогостоящей недвижимости. Планируемый эффект «вовлечения» - 1,8 млрд. руб, т.е. 9 тыс. руб. с домовладения, что неплохо соотносится с полученными выше 3,5 тыс. руб. со среднестатистического общероссийского домовладения. Кроме того, всю Московскую область обследовать не планируется, наверное, поэтому вместе с 200 тыс. незарегистрированных объектов называются цифры и в 500 тысяч и даже в 1 миллион. Поскольку в Московской области находится большая часть недвижимости, принадлежащей и москвичам, при масштабировании эффектов, достигаемых в РФ в целом, по числу объектов можно применять коэффициент 10, а по финансовым результатам — 5.
На основе планов Московской области можно ориентировочно определить, что «реалистичный и налогово обоснованный потенциал» вовлечения в оборот по России - 2 млн. объектов с дополнительными налогами в 9 млрд. рублей. При этом владельцы недвижимости облегчат свои кошельки на кадастровые работы и регистрацию прав примерно на 45 млрд. руб. Если удастся собрать в несколько раз больше налогов и зарегистрировать много больше объектов, пропорционально возрастут и затраты владельцев недвижимости. По самой оптимистичной оценке, населению придется потратить втрое больше, чем может быть собрано налогов за год. Если учитывать затраты на администрирование дополнительных налогов, а также сопряженные затраты собственников на кадастровый учет и регистрацию, соотношение потерь собственников к сумме собираемых налогов может быть оценено как четыре-пять к одному. Однако... Справедливый налог на воздух или бороды выглядел бы привлекательнее.
О нормативном закреплении терминов
В целом это предложение СП не сильно задевает интересы собственников, но коснемся и его.
Представляется, что уход от налога путем применения не соответствующего объекту наименования в значительной степени в прошлом, когда Декларации об объектах недвижимости по форме приказа Минэкономразвития от 03.11.2009 № 447 заполняли сами собственники. Сегодня такой способ регистрации недвижимости в связи с фактическим прекращением «дачной амнистии» не возможен. Все объекты, включая садовые дома и прочие постройки, регистрируются на основании техпланов, разрабатываемых кадастровыми инженерами. Последние требования к составлению техпланов включают необходимость представления поэтажных планов строений. Сомнительно, что кадастровый инженер будет разрабатывать технический план на дом, называя его «хозблоком» и что-то придумывая с планировкой и наименованиями помещений. Напомним, что установлена уголовная ответственность кадастрового инженера за внесение в кадастр недвижимости заведомо ложных сведений.
Не известно, насколько распространены такого рода злоупотребления со стороны собственников. В нашей практике не было просьб со стороны собственников зарегистрировать объект не под тем наименованием или с искаженными характеристиками площади и пр. В 2012 г. в Московской области силами МОБТИ предполагалось обследовать 220 тыс. зарегистрированных объектов недвижимости на предмет достоверности заполнения собственниками «Деклараций...». На эти цели планировалось выделить 220 млн. руб. Проводилось ли такое обследование и каковы его результаты, обнаружить в СМИ не удается.
Считаем бесперспективным нормативное закрепление обширного перечня наименований строений, которые встречаются на практике. Например, СП не упоминает такие распространенные объекты, как «гостевой дом», «баня», «хозблок».
Полагаем, что для правильной оценки кадастровой стоимости более важным, чем наименование объекта, является его размер, конструкция, отделка и инженерное оснащение. Надлежащий учет в методике оценки основных факторов стоимости сделает бессмысленным подмену наименования объекта с целью снижения налога и избавит от необходимости «нормативного закрепления терминов» для большого количества видов объектов.
О комплексных кадастровых работах
В соответствии с постановлением Правительства (№ 1301 от 01.12.2015 г.) на период 2017- 2019 г.г. на программу комплексных кадастровых работ (ККР) предполагается выделить всего 5,038 млрд рублей. Это на порядок меньше потребности (см. мои посты «Комплексные кадасровые работы обрезали под корень»,части 1-4). Поэтому говорить об ускорении ККР «во всех населеных пунктах страны», как это предлагает СП, не приходится. И дело не только в проблемах с бюджетным финансированием ККР, но и в том, что ККР физически некому будет выполнять в значительном объеме. На сегоднящний день в РФ 34,5 специалистов имеют сертификат кадастрового инженера и ведут кадастровую деятельность. Большая часть специалистов не смогут участвовать в муниципальных конкурсах по организационным причинам (невозможность выполнить объем работ, высокая неопределенность работы, новизна участия в конкурсах), а также по причинам низкой рентабельности ККР, по сравнению с рыночными подрядами. Если судить по Московской области, кадастровые инженеры в течение прошедшего года загружены вдвое больше, чем в предыдущее время, у них нет резервов для выполнения новых объемных заказов.
Выводы и предложения
1. Стремительный рост задолженности физлиц по уплате имущественных налогов в последние 3 года при их неизменной доле в консолидированных бюджетах субъектов РФ может свидетельствовать о недостаточных доходах населения для уплаты налогов. Налоговая нагрузка на физлица будет расти до 2020 г., поскольку на расчет налога по кадастровой стоимости недвижимости с 01.01. 2015 перешли 29 регионов, с 01.01. 2016- 50 регионов, с 01.01. 2017 г. - 72 региона, переход на полную ставку налога растянут на 5 лет с момента перехода ( с шагом 0,2). Кроме того, примерно в отношении 4,5 млн. земельных участков для индивидуального жилищного строительства, на которых не зарегистрирован индивидуальный жилой дом, и с момента предоставления которых прошло 10 лет может устанавливаться двойная ставка земельного налога.
Законодательное принуждение владельцев к кадастровому учету недвижимости (предположительно — и к регистрации прав), права на которую возникли до 31.12.1998 г., на вновь созданные объекты недвижимости и,что будет обоснованным, т.к. избирательный учет и регистрация трудно объяснимы и выполнимы, - на обязательную регистрацию всей недвижимости не подкреплено платежеспособностью населения.
2. Затраты владельцев недвижимости на ее кадастровый учет и регистрацию прав при выполнении этих работ за их счет в 3-5 раз превышают начисляемые годовые налоги. Поскольку речь идет о десятках миллионов неучтенных (не зарегистрированных) объектов, а основными выгодоприобретателями будут максимум 10-15 тысяч кадастровых инженеров, крайне спорной является наличие общественной пользы от такого нововведения.
Не просматривается способ исключить траты на кадастровый учет (регистрацию прав) и последующее налогообложение собственников с низкими доходами, вводя обязанность только для собственников с высокими доходами, например, устанавливая метраж обязательных для регистрации строений каждого вида. Известно, что в некоторых муниципалитетов из-за «50-метрового вычета» резко упали налоговые поступления, поскольку множество домов имеют сопоставимую площадь.
3. Если обязательная регистрации недвижимости будет введена, ее реализация во всех случаях растянется на десятилетия. Достаточно вспомнить многолетний опыт «дачной амнистии», когда за 8 лет в упрощенном порядке (в т.ч. без межеания, на основании деклараций, без получения разрешений на строительство) было зарегистрировано всего-навсего 11 млн. прав, /4/.
Поскольку законодательно установленная обязанность регистрации недвижимости не может быть отодвинута на 10 или 20 лет, миллионы владельцев недвижимости единомоментно станут «нарушителями» из-за нереалистичной политики властей.
Груз неисполненной законодательной обязанности добавится к и без того не очень простой жизненной ситуации большинства населения страны. Судя по тем обращениям, которые мы получаем, собственники сильно озабочены теми видами принуждения к регистрации недвижимости, которые практикуются уже сейчас ( выездные бригады обследования в составе полиции, адмтехнадзора, БТИ; признание участка бесхозяйным по формальным основаниям; якобы запрет на сделки с участками без межевания с 1 января 2018 г.; угроза штрафов за якобы уклонение от уплаты налога за незарегистрированные строения и т.д.). Сегодня летающими «дронами», которые «всех пересчитали», дачники-садоводы пугают друг друга, завта будут пугать детей.
4. Концептуально необходимо решить важный вопрос: какие строения можно не регистрировать? Или, усугубляя: какие строения и сооружения не должны регистрироваться? Возможный подход: если налог меньше, чем пятикратная стоимость отправки почтой налогового уведомления.
5. Можно ли достаточно быстро решить проблему комплексными кадастровыми работами? Вряд ли. Во-первых, слишком дорого для сегодняшнего состояния бюджета. Важно оценить опыт 2017 г. Что произошло в регионах, не отказались ли они от такого скромного финансирования (менее 1млрд. руб. на 2017 г. на всю Россию), а если нет, то каковы затраты на один вовлеченный в оборот объект недвижимости? Во-вторых, можно ли давать деньги тем самым кадастровым инженерам, которые и совершили миллионы кадастровых ошибок, которые теперь исправляются при ККР? Однако особая грусть в том, что без ККР исправить миллионы допущенных ошибок о границах земельных участков и строений не возможно. Поэтому, чтобы не наказывать ни за что тех собственников участков, которые не смогут по своей инициативе произвести межевание, оплатить судебные расходы, надо сохранить на постоянной основе возможность проведения всех видов сделок с участками без межевания. Навсегда.
6. Принятие предложенной СП об обязанности кадастрового учета ( регистрации) недвижимости, как силами владельцев, так и за бюджетные деньги, является крайне затратной и нетехнологичной.
Самое важное. Если имеется убежденность, что деньги у населения есть, и оно просто не хочет с ними расставаться на уплату налогов, целесообразно, например, вдвое увеличить ставку земельного налога (возможно поэтапно), если на садовом, дачном, для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) в черте поселения участке не зарегистрировано строение. На всех земельных участках с перечисленными видами разрешенного использования в скором времени можно будет строить индивидуальные жилые дома, поэтому универсальный подход к налогообложению в значительной степени обоснован. Для всех видов разрешенного использования участков ставка налога снова становится одинарной с момента регистрации строения на участке , а для, например, садовых и ЛПХ в черте поселений участков - еще и с момента предоставление заключения кадастрового инженера или иного уполномоченного лица об отсутствии строений на участке, действительного, например, 2 года. Такой порядок будет более выгодным собственникам, избавит владельцев недвижимости и чиновников от десятков миллионов дорогостоящих действий, сохранит нервы и первым, и вторым.
Источники:
1. Счетная палата выявила дополнительные резервы налогообложения имущества, http://www.ach.gov.ru/activities/control/32080/
2. Итоги 2016 года. Регистрация прав и кадастровый учет недвижимости, http://rway.ru/analytics/3538/
3. Гаражи и торговые центры: как Счетная палата предлагает дособрать налоги, https://www.rbc.ru/economics/12/12/2017/5a2ea26e9a79477d0d783bf4
4. Энциклопедия кадастрового инженера, выпуск 2, М., 2015, с.137
